北朝鮮が保有する原子力発電所の黒鉛減速炉は、核弾頭の原料となる純度の高いプルトニウムが生成されるため、長距離弾道弾への核搭載を危惧した諸国が、米国政府を中心として、北朝鮮政府に対し核開発の放棄を促した。交渉は難航し、1994年には米国は北朝鮮の爆撃を検討し、ソウルでは市民の大規模な避難が行われるなど朝鮮半島での戦争の危機が高まった。核開発に関する交渉は緊迫し、ジミー・カーター元大統領が1994年6月に訪朝し金日成国家主席と交渉にあたった。北朝鮮政府は「黒鉛減速炉はあくまで発電用」としたため、純度の高いプルトニウムが生成されにくい発電用原子炉を提供するということで、当事者各国（米国、日本、韓国、ロシア、中国）と北朝鮮政府の間で「枠組み合意」が成立。これにより北朝鮮が黒鉛減速炉の発電をストップし、その代わり建設費の30%を日本、70%を韓国の負担とし、代替軽水炉の発電所を北朝鮮に無償で建設し、完成までの間の火力発電用の重油を朝鮮半島エネルギー開発機構 (KEDO) を通じ米国が提供する事となった。北朝鮮にとっては、外交での核カードによって、発電所と重油を外国の負担で入手することができ、大きな成果をあげたことになるが、このような米国クリントン政権の外交姿勢は、北朝鮮に甘すぎる対応だったとして、後に米国内でも批判を受けることになる。この後、1994年7月に突然、金日成が死去し、金正日体制のもと、北朝鮮は食糧危機が深刻になるなど混乱を深めたとも言われる。
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代替軽水炉の建設は最初の1基を2003年までに稼動するとの合意であった。しかし、KEDOが建設する軽水炉の型が韓国型と言う事に対し、北朝鮮が猛反発を行う。また北朝鮮政府は労働者に対する賃金の上乗せを要求した。